אושר ביטול הסכם בניה במקרקעין מחמת הפרתו היסודית כלפי ממ"י

השופט א' גרוניס:

1.        בפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר שבע (כבוד השופטת ר' יפה-כ"ץ) בו נדחתה תביעת המערערת, קנדרה (ישראל) בע"מ (להלן - קנדרה), להצהיר כי הודעת ביטול שהמציא לה המשיב, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל), בנוגע להסכמים שנחתמו ביניהם אינה תקפה.

רקע

2.        בחודש יולי 1989 פנתה קנדרה למינהל בבקשה להקצות לה מקרקעין בשטח של 800 דונם, בפטור ממכרז, בחלק הצפוני של העיר אילת (להלן - השטח או שטח הפרויקט). ההקצאה התבקשה לצורך מיזם תיירותי, בגדרו תוכננו להיבנות על המקרקעין מגרש גולף בסטנדרטים בינלאומיים וכן בית מלון בן 300 חדרים. כמו כן אמור היה להיבנות על השטח מתקן לטיהור מי קולחין להשקיית המדשאות במגרש הגולף. ביום 2.8.89 החליטה ועדה משותפת של המינהל ומשרד התיירות (להלן - הוועדה המשותפת) לאשר את הבקשה. ביום 6.11.89 החליטה הוועדה המשותפת כי תינתן לקנדרה הרשאה לתכנון ולפיתוח של שטח הפרויקט. על פי ההחלטה, ייחתמו הסכמי הרשאה נפרדים על השטח המיועד לבניית המלון ועל השטח המיועד להקמת מגרש הגולף (להלן, בהתאמה - שטח המלון ושטח מגרש הגולף). על פי המקובל במינהל, תחילה היה על קנדרה להגיש את תוכניות הבנייה הנדרשות להקמת הפרויקט לאישור רשויות התכנון. רק לאחר קבלת אישורן של רשויות אלו ניתן היה לחתום על חוזה פיתוח מול המינהל. ביום 23.1.91 פנתה קנדרה למינהל וביקשה כי יחרוג ממנהגו ויחתום עימה על חוזה פיתוח על אף שהליכי האישור של תוכנית בניין עיר (תב"ע) שהגישה טרם הסתיימו. ביום 14.5.91 החליטה הוועדה המשותפת להיענות לבקשה. בהזדמנות זו אושרה גם בקשתה של קנדרה לשינוי מסוים של תוכנית הבנייה על שטח הפרויקט. על פי התוכנית המעודכנת, הוגדל השטח שיוקצה לקנדרה ל-855 דונם וכן שונה ייעודו של המלון המתוכנן ל"מלון דירות" אשר יכיל 400 יחידות דיור. ביום 30.12.91 אושר הפרויקט, מבחינה עקרונית, על ידי מועצת מקרקעי ישראל. המינהל אישר סופית את ההקצאה של שטח הפרויקט ביום 5.7.92 (להלן - יום אישור העיסקה). ביום 12.7.92 שלח המינהל לקנדרה מכתב המבשר לה על ההחלטה לאשר את ההקצאה של שטח מגרש הגולף. ביום 27.7.92 נשלח מכתב דומה בנוגע לשטח המלון. במכתבים נאמר, כי ההקצאה מותנית בחתימה תוך 60 ימים על הסכם פיתוח בנוגע לשטח המלון ועל הסכם הרשאה בנוגע לשטח מגרש הגולף. ביום 10.9.92 פנתה קנדרה למינהל וביקשה ארכה של ארבעה חודשים לתשלום מחיר המקרקעין. ביום 21.9.92 אישרה הוועדה המשותפת את הבקשה ולקנדרה ניתנה ארכה לתשלום דמי החכירה ולחתימה על ההסכמים עד ליום 31.1.93. בפועל, הליכי המשא ומתן בין הצדדים התארכו וההסכמים נחתמו רק בשלהי שנת 1994.

3.        ביום 28.11.94 נחתם בין המינהל ובין קנדרה חוזה תכנון ופיתוח (להלן - חוזה הפיתוח), אשר התייחס לכל שטח הפרויקט. בין היתר, נקבעה בחוזה הפיתוח מסגרת זמנים לביצוע הפרויקט (סעיף 5). תקופת התכנון של הפרויקט נקבעה ל-34 חודשים החל מיום 5.7.92, הוא יום אישור העיסקה על ידי המינהל (כלומר, עד לחודש מאי 1995). במהלך תקופה זו היה על קנדרה להגיש לאישור רשויות התכנון את כל תוכניות המיתאר והתוכניות המפורטות הנדרשות לשם הקמת הפרויקט. המועד לקבלת אישורן של רשויות התכנון לתוכניות אלו נקבע לעד 46 חודשים מיום אישור העיסקה (עד חודש מאי 1996). התקופה להגשת כל הבקשות לקבלת היתרי בנייה נקבעה ל-55 חודשים מיום אישור העיסקה (עד חודש פברואר 1997). מועד התחלת הבנייה נקבע ללא יאוחר מ-70 חודשים מיום אישור העיסקה (עד חודש מאי 1998). המועד לסיום יציקת היסודות נקבע ל-73 חודשים מיום אישור העיסקה (עד חודש אוגוסט 1998). תקופת הפיתוח, היינו התקופה בה יש להשלים את בניית הפרויקט כולו, נקבעה ל-80 חודשים (עד חודש מרץ 1999). כמו כן, נטלה קנדרה על עצמה לדאוג לרישום שטח הפרויקט בלשכת רשם המקרקעין כיחידת רישום אחת, תוך ביצוע הליכי איחוד וחלוקה ככל שיידרשו. בחוזה הפיתוח נקבע, כי אי עמידה בלוחות הזמנים האמורים מהווה הפרה יסודית (סעיף 12 לחוזה). ביום 7.12.94 נחתם חוזה חכירה, לפיו החכיר המינהל לקנדרה את שטח מגרש הגולף החל מיום אישור העיסקה.

4.        בחודש דצמבר 1994, כחודש לאחר החתימה על חוזה הפיתוח, הגישה קנדרה לוועדה המקומית לתכנון ובנייה אילת (להלן - הוועדה המקומית) תוכנית בניין עיר. ביום 7.3.95 אושרה התוכנית על ידי הוועדה המקומית. לאחר מכן הועברה התוכנית לאישורה של הוועדה המחוזית. בניגוד להתחייבותה של קנדרה בחוזה הפיתוח (סעיף ח למבוא), לא הובאה התוכנית לאישור המינהל טרם הגשתה לרשויות התכנון. התוכנית שהוגשה לוועדה המחוזית חרגה באופן משמעותי מהמוסכם עם המינהל. התוכנית כללה 1060 יחידות דיור (במקום 400), מתוכן כמחצית יחידות מלונאיות וכמחצית  דירות למגורים. בכך חרגה התוכנית מהמוסכם, הן בשל הסטייה החלקית מייעוד הבנייה, הוספת דירות למגורים, והן בשל השינוי בנוגע למספר הכולל של היחידות שתיבננה. לטענת קנדרה, השינוי בתוכנית בנוגע לייעוד הבנייה נעשה למורת רוחה על ידי הוועדה המקומית. בשלב מסוים, כאשר הייתה התוכנית מונחת בפני הוועדה המחוזית, גילה המינהל כי התוכנית שהוגשה חורגת מהמוסכם. המינהל שלח לוועדה המחוזית ולבאי כוחה של קנדרה מכתבים בהם הבהיר כי הוא רואה בכך הפרה יסודית של חוזה הפיתוח ודרש להקפיא את הליכי אישור התוכנית. בסופו של דבר אישרה הוועדה המשותפת ביום 10.12.96 את הרחבת התוכנית ל-560 יחידות מלונאיות, אולם לא ניתן אישור לבניית הדירות למגורים (להלן - התוכנית המתוקנת). באותה הזדמנות הוארך המועד לקבלת אישור רשויות התכנון לתוכנית המתוקנת עד ליום 5.8.97 והמועד להגשת הבקשות למתן היתרי בנייה הוארך עד ליום 5.10.97. שאר המועדים לא הוארכו בהתאם. עוד הוחלט, כי קנדרה תחויב בתשלום הפרשי ערך בגין הגדלת מספר החדרים. התוכנית המתוקנת אושרה על ידי המינהל כארבעה חודשים מאוחר יותר. ביום 1.7.97 אישרה הוועדה המחוזית את התוכנית המתוקנת ובחודש ספטמבר 1997 פורסמה התוכנית ברשומות.

5.        ביום 29.9.97 הגישה קנדרה לוועדה המקומית בקשה לקבלת היתר לביצוע עבודות עפר וחפירה בשטח מגרש המלון (להלן - הבקשה להיתר בנייה). הבקשה הייתה טעונה אישור, הן על ידי המינהל והן על ידי הוועדה המקומית. המינהל סירב תחילה לאשר את הבקשה כל עוד היא לא תאושר על ידי משרד התיירות. לאחר שניתן אישור משרד התיירות התנה המינהל את אישורו בתשלום הסכום בו חבה קנדרה בגין הפרשי ערך המקרקעין שנוצרו בגין הגדלת מספר החדרים בתוכנית המתוקנת. לצורך קביעת סכום ההפרשים נדרשה הוצאת שומה. לטענת קנדרה, עיכב המינהל את אישורו לבקשה להיתר בנייה בתואנה כי טרם הוצאה שומה גם לאחר שהשומה כבר הייתה בידו. הוועדה המקומית, מצידה, סירבה לאשר את הבקשה להיתר בנייה עקב מחלוקת בין קנדרה לבין עיריית אילת בנוגע לגובה אגרת הבנייה שיהא על קנדרה לשאת בה וכן עקב רצונה של הוועדה המקומית כי כל הבקשות להיתרי בנייה הדרושות להשלמת הפרויקט תוגשנה בשלב אחד. המחלוקת בין קנדרה לבין עיריית אילת יושבה בסופו של דבר בהסכם פשרה שנחתם בחודש יולי 1998. ביום 2.8.98 אושרה הבקשה להיתר בנייה על ידי הוועדה המקומית בכפוף לאישור המינהל ולאישורם של גורמים נוספים. המינהל לא אישר את הבקשה להיתר בנייה. ביום 9.4.98 (טרם אישור הבקשה להיתר בנייה על ידי הוועדה המקומית) פנתה קנדרה למינהל וביקשה כי יעניק לה ארכה של תשעה חודשים להתחלת עבודות הבנייה ובהתאם ארכה ליתר שלבי הבנייה. המינהל לא הגיב לפנייתה של קנדרה. ביום 27.4.99 שלח המינהל לקנדרה הודעת ביטול של ההתקשרות ביניהם. עילת הביטול הייתה אי עמידתה של קנדרה בלוח הזמנים לביצוע הפרויקט. במכתב ציין המינהל כי למרות שתקופת הפיתוח על פי החוזה כבר הסתיימה, טרם החלה הבנייה. ההפרה העיקרית שהוזכרה במכתב היא אי הגשת כל הבקשות לקבלת היתרי בנייה עד ליום 5.10.97. בעקבות הודעת הביטול התנהלה חליפת מכתבים בין הצדדים. ביום 10.6.99 התקיימה פגישה בה העלו נציגי קנדרה בפני נציגי המינהל את טענותיהם נגד הודעת הביטול. המינהל לא השתכנע וביום 29.6.99 חזר ושיגר לקנדרה הודעת ביטול. נוכח עמידתו של המינהל על ביטולה של ההתקשרות החוזית, הגישה קנדרה ביום 9.5.00 לבית המשפט המחוזי בבאר שבע תובענה על דרך המרצת פתיחה, בה עתרה כי יוצהר שהביטול היה שלא כדין. ביום 9.11.00 החליט בית המשפט המחוזי, בהסכמת הצדדים, כי הדיון בתיק יועבר לפסים של תביעה רגילה.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי ועמדות הצדדים בערעור

6.        ביום 31.3.05 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת ר' יפה-כ"ץ). בית המשפט התייחס לטענות השונות שהועלו על ידי קנדרה נגד זכותו של המינהל לבטל את חוזה הפיתוח ודחה את כולן. קנדרה טענה, כי המועדים שנקבעו בחוזה הפיתוח היו בלתי סבירים מלכתחילה וכי המינהל נוהג ליתן ארכות לחוזים מסוג זה כדבר שבשגרה. סירובו להעניק ארכה במקרה הנוכחי, כך נטען, נובע מחרטה על ההתקשרות בחוזה מלכתחילה ולא מאי עמידה של קנדרה בלוח הזמנים. עוד נטען, כי המינהל נושא באחריות לחלק נכבד מהעיכובים וחלק אחר נובע מגורמים שלא הייתה לקנדרה שליטה עליהם. בית המשפט דחה טענות אלו. לוח הזמנים בחוזה, קבע בית המשפט, הוסכם לאחר משא ומתן בין הצדדים. משהתחייבה קנדרה לעמוד בו אין היא יכולה להישמע לאחר מכן בטענה שמדובר במועדים שאינם סבירים. מעבר לדרוש קבע בית המשפט, כי הזמנים שנקצבו אינם כאלו שלא ניתן היה לעמוד בהם. באשר לגורם לעיכובים קבע בית המשפט כי האשם העיקרי רובץ על קנדרה אשר הגישה לאישור רשויות התכנון תב"ע שחרגה בצורה מהותית מהמוסכם בחוזה. בית המשפט דחה את טענת קנדרה כי לא היא יזמה את השינוי בתוכנית. שאר העיכובים, קבע בית המשפט, היו מן הסוג האופייני לפרויקט בסדר הגודל בו מדובר והם שוקללו בלוח הזמנים שנקבע בחוזה הפיתוח. טענה נוספת שהעלתה קנדרה היא כי ההפרה עליה הסתמך המינהל בהודעת הביטול - אי הגשת הבקשות להיתרי בנייה - לא אירעה למעשה. זאת, שכן ביום 29.9.97 היא הגישה בקשה למתן היתר בנייה לביצוע עבודות חפירה ועפר. בית המשפט דחה טענה זו וקבע, כי על פי חוזה הפיתוח היה על קנדרה להגיש את כל הבקשות למתן היתר בנייה עד למועד הנקוב. עוד התייחס בית המשפט לטענת קנדרה כי המינהל היה חייב לקיים שימוע בטרם שלח את הודעת הביטול. בית המשפט קבע, כי בפגישה שהתקיימה ביום 10.6.99, בה שטחו נציגי קנדרה בפני נציגי המינהל את טענותיהם בנוגע לביטול חוזה הפיתוח, היה כדי לרפא את הפגם שבאי מתן זכות שימוע ככל שהייתה חובה כזו.

           טענה אחרת שהעלתה קנדרה היא כי אף אם הופר חוזה הפיתוח ולמינהל הייתה זכות לבטלו, לא היה בכך כדי להצדיק את ביטול חוזה החכירה בנוגע למגרש הגולף. קנדרה הוסיפה וטענה, כי בפועל לא ביטל המינהל את חוזה החכירה שכן בהודעת הביטול הוא הזכיר רק את חוזה הפיתוח. בית המשפט דחה טענה זו. לשיטת בית המשפט, מנוסחו של חוזה הפיתוח ומנסיבות כריתתו עולה כי המלון ומגרש הגולף הם חלק ממכלול אחד שאינו ניתן להפרדה. בית המשפט הוסיף וציין, כי בחליפת המכתבים שהתנהלה בין הצדדים לאחר משלוח הודעת הביטול התייחסו שניהם לביטול כאילו הוא מתפרש גם על מגרש הגולף. משנדחו טענותיה של קנדרה נגד הודעת הביטול דחה בית המשפט המחוזי את התובענה.

7.        על פסק דינו של בית המשפט המחוזי הגישה קנדרה את הערעור שבפנינו. בערעור נטען, כי שגה בית המשפט המחוזי כאשר קבע כי קנדרה הפרה את החוזה. עוד נטען, כי בית המשפט לא ייחס משקל מספיק למחדלים שנפלו בהתנהלות המינהל ואשר יש להם חלק מרכזי בעיכוב בלוחות הזמנים. קנדרה מדגישה במיוחד את העובדה שלאחר שהגישה ביום 29.9.97 את הבקשה להיתר בנייה עיכב המינהל את טיפולו בה בתואנות שונות, אולם לא העלה נגדה כל טענה במשך יותר משנה וחצי עד ששלח את הודעת הביטול ביום 27.4.99. בנסיבות אלו, טוענת קנדרה, לא היה מקום לבטל את החוזה בלא מתן ארכה. קנדרה מוסיפה וטוענת, כי גם אם בוטל חוזה הפיתוח כדין אין למהלך זה השפעה על תוקפו של חוזה החכירה העומד בפני עצמו. המינהל, לעומת זאת, סבור כי דין הערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי להידחות. לטענת המינהל, הפרה קנדרה את חוזה הפיתוח מתחילת הדרך, כשהגישה לרשויות התכנון תב"ע שחרגה מהמוסכם בינה לבין המינהל. הפרה זו, טוען המינהל, הייתה הפרה יסודית שזיכתה אותו בביטול חוזה הפיתוח, אולם הוא נהג לפנים משורת הדין ואף האריך את המועד למיצוי ההליך התכנוני. קנדרה שבה והפרה את חוזה הפיתוח באופן יסודי כאשר לא עמדה במועד החדש להגשת הבקשות להיתרי בנייה. בנסיבות אלה, טוען המינהל, אין למצוא פגם בהחלטתו לבטל את החוזה בלא מתן ארכה.

           יוער, כי לאחר הגשת הערעור מונה כונס נכסים מטעם בנק דיסקונט על נכסי המקרקעין של קנדרה. ביום 18.12.06 הגיש כונס הנכסים הודעה לפיה אין הוא מתנגד להמשך ניהול הערעור על ידי באי כוחה של קנדרה. עוד יצוין, כי מלבד ההליך הנוכחי מתקיימים הליכים נוספים בין קנדרה לבין המינהל ובין בנק דיסקונט לבין המינהל בנוגע להשבה של כספים אשר שולמו בגדרם של חוזה הפיתוח וחוזה החכירה.

דיון והכרעה

8.        הערעור שבפנינו מעורר שלוש שאלות עיקריות: השאלה הראשונה היא האם הפרה קנדרה תניה יסודית בחוזה הפיתוח באופן המצמיח למינהל זכות ביטול ללא מתן ארכה; אם התשובה חיובית, עולה השאלה השנייה והיא האם הפעלתה של זכות הביטול, בנסיבות הענין, נוגדת את חובת תום הלב; שאלה שלישית היא האם זכות הביטול של המינהל משתרעת גם על חוזה החכירה. נפתח בשאלה הראשונה. בחוזה הפיתוח נקבע, כי המועד להגשת הבקשות להיתרי בנייה הוא חודש פברואר 1997. לאחר מכן הוארך מועד זה עד ליום 5.10.97. לטענת קנדרה, היא לא הפרה את התניה הרלוונטית בחוזה הפיתוח, שכן ביום 29.9.97 היא הגישה בקשה להיתר בנייה לביצוע עבודות חפירה ועפר בשטח המלון. לטענתה, ניתן ואף מקובל להגיש בקשות להיתרי בנייה בשלבים. בית המשפט המחוזי דחה טענה זו ובדין עשה כן. במבוא לחוזה הפיתוח נאמר מפורשות כי "המועד להגשת כל התוכניות לצורך קבלת היתרי בניה: לא יאוחר מ..." (ההדגשה לא במקור - א' ג'). כלומר, עד למועד הקבוע בחוזה (שלאחר מכן הוארך כאמור) היה על קנדרה להגיש את כל הבקשות להיתר בנייה הנדרשות לשם השלמת הבנייה. קנדרה לא עשתה זאת. אי עמידה בלוח הזמנים הוגדרה בחוזה הפיתוח כהפרה יסודית. המסקנה היא, אם כן, שקנדרה הפרה תניה יסודית בחוזה הפיתוח. הפרה יסודית זו הקנתה למינהל זכות לבטל את החוזה ללא מתן ארכה. עתה עלינו לבחון את הטענה כי הפעלתה של זכות הביטול נעשתה בחוסר תום לב.

9.        זכותו של צד הנפגע מהפרת חוזה לבטל את החוזה קבועה בסעיף 7 לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), התשל"א-1970 (להלן - חוק התרופות). בעניין זה קיימת הבחנה מהותית בין הפרה יסודית, המזכה את הנפגע באפשרות לבטל את החוזה מייד לאחר ההפרה, לבין הפרה לא יסודית, המחייבת מתן ארכה לתיקונה. במקרה דנא מדובר בהפרה שבחוזה הפיתוח הוסכם כי תיחשב להפרה יסודית (ראו סעיף 6 לחוק התרופות). על כן זכאי היה המינהל לבטל את החוזה בלא מתן ארכה. אכן, הפסיקה הכירה בכך שישנם מקרים בהם עמידה על זכות הביטול של החוזה בגין הפרתו תיחשב לפעולה בחוסר תום לב, הנוגדת את סעיף 39 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973 (בג"ץ 59/80 שירותי תחבורה ציבוריים באר-שבע בע"מ נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד לה(1) 828, 836 (1980); ע"א 158/80 שלום נ' מוטה, פ"ד לו(4) 793, 811 (1982)). גם כאשר מדובר בהפרה יסודית עלול ביטולו של החוזה להיחשב כפעולה בחוסר תום לב, אולם זאת רק במקרים יוצאי דופן. עמד על כך בית משפט זה, באומרו כי:

"אכן, ייתכנו נסיבות שעמידה על זכות הביטול תיחשב בהן, גם בעקבות הפרה יסודית, כנגועה בחוסר תום-לב, עם זאת ברי כי כאשר בהפרה של תנאי יסודי עסקינן, יתמעטו המקרים ששימוש בזכות הביטול ייחשב בהם כסותר את חובת תום-הלב, ורק בנסיבות יוצאות-דופן ייבצר מהנפגע להפעיל את תרופת הביטול הקנויה לו" (ע"א 1368/02 צמנטכל ב. קוטיק בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(1) 516, 525 (2002) (להלן - עניין צמנטכל)).

בחנתי את טענותיה של קנדרה כנגד ביטול ההתקשרות עימה על ידי המינהל בלא שתינתן לה ארכה. לא מצאתי כי התנהלות המינהל הביאה להתקיימותן של הנסיבות יוצאות הדופן בהן ביטול חוזה בגין הפרתו היסודית נחשב לחוסר תום לב.

10 .     לטענת קנדרה, בפרויקטים מסוג זה נוהג המינהל להעניק ארכות דרך שגרה ומכאן שסירובו במקרה הנוכחי נובע משיקולים זרים ונגוע בחוסר תום לב. עוד טוענת היא, כי על פי הנחיותיו הפנימיות של המינהל היה עליו ליתן לה ארכה. לא מצאתי ממש בטענות אלו. הטוען להפליה אינו יוצא ידי חובתו בהפרחת הטענה לחלל האוויר באופן סתמי וללא תמיכה מספקת בנתונים (ראו, עע"ם 5829/05 דארי נ' משרד הפנים (טרם פורסם, 20.9.07), פסקה 13). בפרויקטים בסדר הגודל בו עסקינן עשויה להיות חשיבות לנתונים שונים ומגוונים. קנדרה לא פירטה במה דומה ובמה שונה הפרויקט דנא מן הפרויקטים האחרים ומדוע לאור נתונים אלו היחס אליה היווה הפליה. משכך, לא עמדה היא ולו בנטל הראשוני המוטל על הטוען להפליה. קנדרה גם לא הסבירה בפירוט הנדרש מדוע לשיטתה על פי ההנחיות הפנימיות של המינהל הייתה זכאית היא לקבל ארכה. בעניין זה הסתפקה קנדרה בהפניה לקונית לסעיף 2 להחלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 556, שהתקבלה ביום 30.11.92 ואשר הסדירה בעת הרלוונטית את נושא מתן ארכות על ידי המינהל. לא מצאתי כי מההחלטה עולה שהמינהל היה מחויב על פי נהליו הפנימיים ליתן ארכה במקרה זה. יוער, להשלמת התמונה, כי ביום 27.7.05 בוטלה החלטה 556 ותחת החלטה זו באה החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 1057.

           יש לדחות אפוא את טענות ההפליה והסטייה מהנחיות פנימיות.